由于國民經(jīng)濟增長已經(jīng)達到較高速度,積極財政政策通過直接投資于公共設(shè)施來拉動經(jīng)濟增長的必要性相對減弱,因此,積極財政政策面臨功能轉(zhuǎn)型。綜合分析,2004年有利于財政收入增長的因素較少,而不利于財政收入增長的因素較多,因此,2004年財政收入增長速度較之2003年會有明顯下降,預(yù)計在15%左右。而2004年全年財政支出增幅有可能低于2003年,增長速度在13%左右。財政赤字將與2003年基本持平,赤字率有所下降。
1、國債發(fā)行規(guī)模將進一步減少,積極財政政策面臨功能性轉(zhuǎn)型
從1998年開始,積極財政政策已實行了6年,共發(fā)行長期建設(shè)國債8000億元,成效顯著(參見表1)。考慮到2004年國際經(jīng)濟環(huán)境將進一步趨好,世界主要經(jīng)濟體經(jīng)濟逐步復(fù)蘇,國內(nèi)自主性增長進一步趨強,物價水平進一步回升,社會投資日趨活躍等因素,2004年可以適當(dāng)減少國債發(fā)行規(guī)模,但考慮到國債投資對經(jīng)濟的支撐作用和在建國債項目后續(xù)建設(shè)資金的需要,國債規(guī)模不宜下降太快。
目前,我國居民儲蓄存款快速增長,國內(nèi)可使用的資金比較充裕；市場物資豐富,物價處在較低水平；國際收支連年盈余,外匯儲備較為雄厚；2003年的赤字水平和總體債務(wù)規(guī)模仍在可以承受的范圍之內(nèi)。因此,再發(fā)行一定數(shù)量的建設(shè)國債,短期內(nèi)沒有大的風(fēng)險。但國債資金主要用于續(xù)建和收尾項目,并繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化國債資金使用方向和結(jié)構(gòu),重點向改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、中西部地區(qū)等方面傾斜。增加中西部地區(qū)、特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給,包括九年免費義務(wù)教育、農(nóng)村公共醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
同時,由于國民經(jīng)濟增長已經(jīng)達到較高速度,積極財政政策通過直接投資于公共設(shè)施來拉動經(jīng)濟增長的必要性相對減弱,因此,積極財政政策面臨功能轉(zhuǎn)型。積極財政政策應(yīng)該進一步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主、兼顧解決短期和中長期發(fā)展的政策方面,把財政政策的著力點放在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題上。財政政策要加大對改革的支持力度,促進市場經(jīng)濟體制的進一步完善,以確保國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康增長。
2、財政收入增幅明顯回落,但仍將保持在10%以上
根據(jù)目前了解的情況,我們預(yù)計,2004年財政收入仍將達到10%以上的增長速度,但增速較之2003年將有明顯下降。做出這一判斷的依據(jù)是:
第一,今年經(jīng)濟增長速度可望達到8.5%左右,這種經(jīng)濟上升的勢頭在明年還會延續(xù)下去。但明年貸款增速將明顯下降。由于10月13日國務(wù)院宣布對出口退稅政策進行調(diào)整,平均出口退稅率下調(diào)約3個百分點,這將會對明年的出口增長產(chǎn)生一定程度的影響。在這種大背景下,工業(yè)增長速度也將會有所下降,因此,主要稅種增值稅的增幅較之今年會有所降低。
第二,考慮到貸款增速下降對企業(yè)融資的影響,預(yù)計明年投資增速將會有較為明顯的下降。受此影響,契稅、耕地占用稅增速下降。盡管消費品零售額增幅可能會有一定的提高,但總體來看明年國內(nèi)總需求的擴張會有所減緩。考慮到今年進口增速很高,基數(shù)較大,明年進口增速將會明顯下降,加之關(guān)稅繼續(xù)下調(diào),2004年關(guān)稅收入增幅將會繼續(xù)下降,海關(guān)代征兩稅增速也會隨之下降。
第三,由于新的出口退稅政策明確提出,從2004年起出口退稅不欠新賬,出口退稅作為財政收入的抵扣項,明年將大幅度增加,對財政收入的增長速度產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。
第四,2004年工業(yè)增長速度將會有所下降,考慮到今年企業(yè)利潤大幅度增加,2004年企業(yè)利潤增速會明顯下降,企業(yè)所得稅增速也將隨之下降。由于2003年北京、廣東等地提高了個人所得稅起征點,將會對其他地區(qū)帶來示范效應(yīng)。如果其他地區(qū)也采取同樣舉措,將會對個人所得稅的增長造成不利影響。
第五,從2004年開始降低農(nóng)業(yè)稅稅率,取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,進一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。此項措施有利于提高農(nóng)民收入,但將以農(nóng)業(yè)稅下降為代價。
在主要稅種當(dāng)中,明年可望出現(xiàn)較快增長的是營業(yè)稅。由于今年二季度受非典影響,消費品市場和旅游等行業(yè)受到很大沖擊,國家對受非典影響很大的部分行業(yè)實行了減免營業(yè)稅等優(yōu)惠措施,營業(yè)稅征收額一度出現(xiàn)過明顯下降,基數(shù)較低。另外,2001年國務(wù)院曾做出決定,從2001年起,我國金融保險企業(yè)的營業(yè)稅稅率分3年從8%降低到5%,每年下調(diào)1個百分點。2004年金融保險企業(yè)的營業(yè)稅稅率不再繼續(xù)下調(diào),也有利于營業(yè)稅的穩(wěn)定增長。因此,2004年營業(yè)稅的增長速度相對會快一點。
綜合以上分析,有利于2004年財政收入增長的因素較少,而不利于財政收入增長的因素較多,因此,2004年財政收入增長速度較之2003年會有明顯下降,預(yù)計在15%左右。
3、財政支出增速低于財政收入增速,赤字率有所下降
2004年財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將繼續(xù)加大。調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)不僅是緩解財政困難、提高財政資金使用效益的重要措施,也是規(guī)范政府職能的迫切需要。財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的,就是要將財力主要用于滿足社會公共需要和社會保障事業(yè)。對一般性支出堅決實施零增長政策。
(1)基建支出仍將保持一定規(guī)模,但增長速度不會出現(xiàn)明顯回升。2004年國家將繼續(xù)增發(fā)1000億元以上的建設(shè)國債,并加大對農(nóng)村醫(yī)療、水、電、路和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的傾斜,保證已安排的基礎(chǔ)設(shè)施項目盡快建成并發(fā)揮效益。中央財政預(yù)算安排的基本建設(shè)投資將保持一定的規(guī)模,但由于2004年沒有新上重大項目,因此,基建支出的增幅不會出現(xiàn)明顯回升。
(2)2004年,為了鼓勵重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點產(chǎn)品和重點工藝的技術(shù)改造,尤其是中央將加大對東北老工業(yè)基地的支持力度,中央財政預(yù)算將繼續(xù)增加企業(yè)技術(shù)改造資金及貼息資金,企業(yè)挖潛改造資金有望保持繼續(xù)較高的增長。
(3)加大社會保障投入仍將是2004年政府開支的一個重點。2004年我國將進一步推進社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的建設(shè),推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。進一步完善失業(yè)保險制度,逐步把國有企業(yè)下崗職工基本生活保障納入失業(yè)保險。加強和完善城市居民最低生活保障制度,逐步提高城市貧困人口救濟補助標(biāo)準(zhǔn)。積極發(fā)展社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置和社會互助等社會保障事業(yè)。切實保障婦女、未成年人、老年人、殘疾人的合法權(quán)益。發(fā)揮基層組織、社區(qū)組織在社會保障對象管理和服務(wù)方面的作用。所有這些都需要政府一定的資金支持。
(4)政府將繼續(xù)增加教育、科技、農(nóng)業(yè)投入,這些方面開支的增長將大大高于一般開支的增長。非典作為一個突發(fā)的公共事件,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。為了防止類似突發(fā)事件的再次發(fā)生,政府的公共衛(wèi)生支出將需要較多的增加,尤其是農(nóng)村衛(wèi)生防疫的建設(shè)需要大量增加財政資金的投入。一是重構(gòu)國家對公共衛(wèi)生和醫(yī)療的責(zé)任體制。主要包括,國家要加強對公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),不斷加大對公共衛(wèi)生和醫(yī)療的投入比例,建立一個有效的傳染病監(jiān)控體系。二是要加快建立和完善統(tǒng)一的、有效的醫(yī)療保障體制。三是重建農(nóng)村的合作醫(yī)療體系。
從2004年開始降低農(nóng)業(yè)稅稅率,取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。要保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)較大幅度降低,就必須妥善解決維持農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)所需財政資金的問題。為了部分解決農(nóng)村公共財政的收支缺口,中央財政在全年預(yù)算中必須安排必要的轉(zhuǎn)移支付資金。因此,2004年政府將加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資,改善農(nóng)村基本醫(yī)療條件,加大對縣鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)移支付的力度,政府在教育、科技、農(nóng)業(yè)方面的支出仍將保持較高增長。
(5)國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。為了保證國家安全,提高行政機關(guān)辦事效率,維護社會穩(wěn)定,同時也是為了構(gòu)筑公共財政體系,2004年政府將繼續(xù)加大在國防、行政管理費、公檢法等方面的開支,但由于以上開支已經(jīng)連續(xù)幾年較高增長,特別是在政府一再重申增收節(jié)支的情況下,國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。
(6)為了擴大就業(yè)和再就業(yè),政府將增加大量開支。近年來,失業(yè)已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的大問題,2002年以來國家多次召開有關(guān)擴大就業(yè)的會議,將就業(yè)工作放在重要位置,并提出了一些具體的目標(biāo)和措施,但2003年就業(yè)和社會保障方面的壓力進一步加大。2004年,政府為了擴大就業(yè)和提高社會保障水平,面臨較大的支出壓力。
(7)逐步解決出口退稅拖欠問題將增加財政支出。到2003年末,財政拖欠的出口退稅數(shù)額將達到3000多億元。這表明出口退稅的拖欠在很大程度上支撐了財政收入的增長,已經(jīng)成為財政的隱性直接債務(wù)。2004年政府將降低平均出口退稅率,逐步解決歷年出口退稅拖欠問題,將形成一定的財政增支壓力(參見表2)。
綜合以上因素,為了滿足各項增支要求,并考慮到諸如基建支出、國防支出、行政管理費、公檢法支出等一些財政開支大項增長幅度將有所下降,各種政策性補貼將進一步減少,2004年全年財政支出增幅有可能低于2003年,增長速度在13%左右。財政赤字將與2003年基本持平,赤字率有所下降。
4、加大財政對擴大就業(yè)的支持力度,進一步拓寬就業(yè)渠道
除了通過發(fā)行建設(shè)國債、拉動經(jīng)濟增長來增加就業(yè)之外,通過對擴大就業(yè)作用較強的行業(yè)和企業(yè)給予稅收減免和財政補貼等手段,也可以拓寬就業(yè)渠道。對于下崗人員再就業(yè)的優(yōu)惠措施,國務(wù)院和相關(guān)部門已經(jīng)制定了較為具體的政策,2004年財政部門將會加大這方面的支出。在做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的同時,也要為新增勞動力、大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)和農(nóng)民進城務(wù)工創(chuàng)造更多的機會。
5、加快農(nóng)村稅費改革步伐,進一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)
農(nóng)村稅費改革,經(jīng)過幾年試點,2004年將在全國范圍內(nèi)進一步推開。同時,為了搞好農(nóng)村教育體制、醫(yī)療體制和其他配套改革,中央財政在預(yù)算中要安排相應(yīng)資金給予支持。中央已經(jīng)決定,在鞏固農(nóng)村稅費改革成果的基礎(chǔ)上,從2004年開始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率,取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。通過合理調(diào)整農(nóng)業(yè)稅制,將進一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)村購買力水平,這是擴大和培育內(nèi)需的重要內(nèi)容。同時,農(nóng)村稅費改革,也有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整,為推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展,創(chuàng)造良好的體制基礎(chǔ)。
6、進一步完善出口退稅機制,促進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化
2003年10月13日,國務(wù)院決定,對現(xiàn)行出口退稅機制進行改革。主要包括:一是將平均出口退稅率下調(diào)3個百分點,其中對國家鼓勵出口產(chǎn)品不降或少降,對一般性出口產(chǎn)品適當(dāng)降低,對國家限制出口產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品多降或取消退稅。二是加大中央財政對出口退稅的支持力度。從2003年起,中央進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅收入增量首先用于出口退稅。三是建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機制。從2004年起,以2003年出口退稅實退指標(biāo)為基數(shù),對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額,由中央和地方按75:25的比例共同負(fù)擔(dān)。四是累計欠退稅由中央財政負(fù)擔(dān)。對截至2003年底累計欠企業(yè)的出口退稅款和按增值稅分享體制影響地方的財政收入,全部由中央財政負(fù)擔(dān)。其中,對欠企業(yè)的出口退稅款,中央財政從2004年起采取全額貼息等辦法予以解決。
從各類產(chǎn)品出口退稅率調(diào)整的情況來看,由于多數(shù)工業(yè)用機電產(chǎn)品維持17%的出口退稅率,對這類產(chǎn)品不會發(fā)生什么影響。出口退稅率降低幅度較大的主要是部分機電產(chǎn)品、服裝和紡織品,而這部分產(chǎn)品多是我國競爭力較強、具有較大價格優(yōu)勢的產(chǎn)品,出口退稅率降低應(yīng)該不會對這類產(chǎn)品產(chǎn)生很大影響。影響較大的應(yīng)該是木材及其制品、焦炭和金屬等產(chǎn)品,但這些產(chǎn)品正是國家要限制出口的產(chǎn)品。出口退稅率的調(diào)整,有利于促進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
7、稅制調(diào)整逐步鋪開,稅收結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化
為了降低生產(chǎn)者和消費者的成本,提高生產(chǎn)和消費能力,保障需求穩(wěn)定增長,可以考慮在增收節(jié)支基礎(chǔ)上,對稅制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。主要內(nèi)容包括:一是調(diào)高個人所得稅的起征點,減少大眾稅負(fù)以提高個人可支配收入預(yù)期,刺激大眾消費,特別是促使中低收入者消費穩(wěn)定增長；同時適當(dāng)提高對高收入者的稅率。二是調(diào)減包括汽車、住宅交易在內(nèi)的高檔耐用消費品的稅費,規(guī)范并增加各地政府使用的國有土地稅。三是對某些已不再屬于高檔消費品的商品停止征收消費稅,對某些高能耗、高污染的商品征收消費稅等。四是大幅度增加水(主要是城市和工業(yè)用水)等稀缺資源的征稅,將征稅計入提價、并轉(zhuǎn)入稅收。五是按國民待遇原則盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率。六是引入反傾銷稅、反補貼稅等。為了建立和發(fā)展我國某些產(chǎn)業(yè),對外國的傾銷商品、補貼商品,利用稅收手段予以限制是符合WTO規(guī)定的,因此,我國應(yīng)引入反傾銷稅、反補貼稅等。
8、調(diào)整和完善分配制度,加快社會保障體系建設(shè)
要進一步調(diào)整完善收入分配制度,增加城鄉(xiāng)居民特別是低收人群體的收入。一是增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入,加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴大退耕還林規(guī)模,直接增加農(nóng)民收入；推進農(nóng)村稅費改革,切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。二是著手研究深化國有企業(yè)分配制度改革,解決企業(yè)職工工資激勵不足、約束乏力、管理失控、渠道混亂等問題,建立企業(yè)既有激勵又有約束的工資制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大對高收入者個人收入所得稅的征收力度,另一方面要加大對貧困階層的支持力度,增加對落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。四是落實"兩個確保"工作,切實把符合條件的城市貧困居民全部納入最低生活保障范圍,給予必要的生活費用支持。加強城市和農(nóng)村的反貧困工作。要拓寬消費領(lǐng)域,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),增加多領(lǐng)域的服務(wù)消費。只有高度重視居民消費,不斷調(diào)整需求結(jié)構(gòu),刺激消費,才能提高居民最終消費需求的比例。
加強社會保障體系法制建設(shè),盡快構(gòu)建獨立于企事業(yè)單位之外的、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的有中國特色的社會保障體系。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好"兩個確保"工作,真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題,可以部分地通過出售國有企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)來解決。三是從支付改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整成本的角度,研究連續(xù)發(fā)行一定規(guī)模的社會保障專項國債的可行性。
9、增加對農(nóng)村公共品投資,解決農(nóng)村公共投資嚴(yán)重不足問題
目前,農(nóng)村公共品供求缺口最大的是交通設(shè)施、科技推廣和教育、醫(yī)療,其對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約作用越來越明顯,這與長期以來對農(nóng)村公共品投資不足有直接關(guān)系。因此,加大對農(nóng)村公共品投資成為當(dāng)務(wù)之急,投資的重點應(yīng)該在以下幾個方面:一要加大對農(nóng)村道路和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如實施"村村通公路"工程等。二要加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè),重點是繼續(xù)做好西部地區(qū)的退耕還林還草工作。三要適當(dāng)提高中央和省級財政對農(nóng)村教育的支出比例,并建立中央對中西部地區(qū)基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度。在條件成熟時,可考慮在農(nóng)村和城鎮(zhèn)低收入群體中實行九年免費義務(wù)制教育,可在中西部地區(qū)率先實行這一政策。四是加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的投入,逐步解決農(nóng)民看病難的問題。
10、加強宏觀調(diào)控,發(fā)揮財政與貨幣政策的協(xié)調(diào)作用
在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟增長速度加快,投資需求高速增長,貸款規(guī)模較快增加,而同時國內(nèi)消費需求仍顯不足的情況下,宏觀調(diào)控需要兼顧兩個方面,調(diào)控難度增大,操作空間減小,財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)和配合顯得愈加重要。首先,在擴張性財政政策的邊際效應(yīng)逐步下降的情況下,必須加速金融體制改革的進程,以加強貨幣政策對保持國民經(jīng)濟適度快速增長的調(diào)控作用。其次,在目前社會投資有所啟動之時,可以考慮更多地利用貨幣政策支持社會投資,而減弱國債直接投資強度。在適當(dāng)控制信貸風(fēng)險的基礎(chǔ)上,不踩"急剎車",強調(diào)穩(wěn)健操作,保持貨幣供應(yīng)量和信貸規(guī)模的適度穩(wěn)定增長,從而保持貨幣政策的力度,以替代財政政策的作用。第三,使用適當(dāng)?shù)呢斦呤侄螢樨泿耪咛峁┎僮鞴ぞ?促進金融創(chuàng)新。金融政策應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)心如何促進經(jīng)濟的發(fā)展問題。當(dāng)前特別要考慮加強對中小企業(yè)和農(nóng)民的信貸支持力度。另外,要進一步完善消費信貸制度,通過改善消費信貸條件,鼓勵居民積極參加消費信貸,真正達到盡快啟動消費市場的目的。
(本文執(zhí)筆:王遠(yuǎn)鴻 張永軍)
表1：1998年以來財政支出總額與經(jīng)濟建設(shè)費情況
年 份 單 位 1998 1999 2000 2001 2002
財政支出
總額 億元 10798.2 13187.7 15886.5 18902.6 22053.2
經(jīng)濟建設(shè)費 億元 4179.5 5061.5 4748.4 6472.6 6673.7
比 例 % 38.7 38.4 29.9 34.2 30.3
資料來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》(2003)
表2：1997年以來歷年中國財政支出、赤字變化情況
年 份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
GDP增長率(%) 8.8 7.8 7.1 8.0 7.3 7.8 8.6
財政支出增長率(%) 16.3 16.9 22.1 20.5 19.0 16.7 17.5
赤字增長率(%) 10.0 58.4 89.1 42.9 1.01 25.1 15.4
財政支出占GDP比重(%) 12.4 13.8 16.1 17.8 19.7 21.0 22.8
赤字占GDP比重(%) 0.8 1.2 2.1 2.8 2.6 3.0 2.8
注：2003年為預(yù)測數(shù)
資料來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》(2003)
