2003年7月24日，美國14家主要貿易協會組成的美國紡織品制造商協會宣布，已經向美國商務部紡織品協議執行委員會（CITA）提交了請求書，請求針對中國的四類紡織品（針織布、長袍、手套、胸罩）采取特保措施。這一舉動將對中國為數眾多的紡織品和服裝出口企業造成什么影響？記者采訪了北京WTO事務中心主任鄧洪波。這位世貿專家無不憂慮地指出，一旦美國商務部作出反應，中國將遭遇一次比反傾銷更具有殺傷力的貿易保護主義的打壓----
絕非危言聳聽：
美國紡織品和服裝業啟動特保行動將比反傾銷更具殺傷力
記者：中國加入世界貿易組織以來，我們已經遭遇了多起反傾銷案件，各級政府和企業對反傾銷都已經很熟悉，我們勝訴的案例也在不斷增多。但是對于“特別保障措施”的有關情況，大家可能還不是很了解，能否請您先介紹一下。
鄧洪波：從廣義上講，“兩反一保加特保”（反傾銷、反補貼、保障措施和特別保障措施）都屬于世界貿易組織的保障措施，“特別保障措施”是其中的一種。在中國加入WTO的談判中，以美國為首的一些成員要求在中國加入的法律文件中寫入特別保障措施條款。這些條款體現在《中華人民共和國加入議定書》和《中國工作組報告書》中。
記者：與反傾銷相比，“特別保障措施”有什么不同？
鄧洪波：我認為可以概括這么幾點：第一，針對性。該條款就是為中國而定的，世貿組織各成員都有權針對中國啟動這一措施。在世界貿易組織的法律體系中，這樣具有針對性的條款并不多見，是在中國入世談判關鍵時候強加給中國的。第二，過渡性。按照規定，這項措施從中國加入世貿組織之日起12年后終止。第三，歧視性。該措施體現出對中國的特殊提防，帶有歧視性特點。
記者：在7月24日的會議上，美國紡織品制造商協會（ATMI）第二副主席Allen Gant說，“美國紡織品和服裝行業遭受了中國非法出口補貼前所未有的打擊。”“過去17個月以來，四個領域的產品進口增長了920％。”而AMTAC聯席主席George Shuster則說，出口到美國的各類中國紡織品和服裝，80％以上都沒有受到配額限制。中國這四類產品在美國的市場份額從還有配額時的5％上升到現在的32％。在你看來，中國的紡織品和服裝是否真的對美國造成這樣大的沖擊？事實的情況又是怎樣的？
鄧洪波：事實上，從2001年12月中國加入世界貿易組織之時起，美紡織行業就開始關注中國入世、紡織品配額取消后的影響，并一直在向政府輪番施壓。換句話說，美國紡織行業要求給予中國特保措施的商務外交運作，從來就沒有停止過。比如說2002年下半年，美國紡織品制造商協會（ATMI）向美國政府提出申訴，要求對從中國進口的針織布料、胸罩、手套、長袍和紡織面料制造的行李箱等5種已經取消配額限制的產品重新設限。
2003年3月，美國眾議院共和黨議員Howard Coble（北卡州）、Robin Hayes（北卡州）、Charles Norwood（佐治亞州）及其他一些生產紡織品的州議員的助手與美國紡織品首席談判代表和紡織品協議執行委員會主席接觸，要求政府考慮對中國紡織品使用特別保障措施，以應對中國紡織品從2002年以來急劇增長的形勢。他們提出，在進口劇增時動用保障措施是國會批準中國入世協議時的目標之一。
2003年5月5日-6日的“未來紡織品和服裝行業會議”上，ATMI以協會名義發表評論：《2005年后的生活：中國，多大的一個威脅？》。
2003年6月10日，聯合紡織工業會議發布類似評估報告，第二天，美國紡織品和纖維行業六個最大貿易協會在華盛頓舉行峰會，發起游說，要求確保美國紡織工業的存續。
進入7月以來，他們的各種行動可以說更加緊鑼密鼓：
7月2日，ATMI公開發布一個聳人聽聞的分析報告《中國威脅世界紡織品和服裝貿易》稱，隨著中國紡織品配額的取消，到2004年初美國將有1300多個工廠倒閉，總計喪失63萬多個工作崗位。如果不及早、全面地采取特保措施，中國將控制美國紡織品和服裝市場。
7月7日，聯合協會聯名上書美國總統布什，要求政府主動啟用特別保障措施。
7月24日，請求書提交。在請求書中，聯合協會認為，“中國不合理貨幣管制和對紡織品的巨額直接補貼使得中國的生產商相對美國的生產商而言獲得40％的價格優勢，實施特保措施就可以防止中國從違反WTO的行為中獲利。”
借口“中國威脅”：
美國聲稱這是發展中國家間最大一次財富轉移，純屬一面之詞
記者：根據你以上的介紹，可以看出美國此次行動并沒有僅僅局限在其本國產業受損害上，而是提出中國的紡織品服裝行業，將會對世界紡織業構成威脅。美方提出這樣的論斷有什么特別意義？
鄧洪波：與以往美國申訴材料不同，此次ATMI《中國威脅世界紡織品和服裝貿易貿易》的報告不是從“中國威脅美國”這一角度出發，而是聲稱中國威脅世界！據ATMI的報告估計，配額分配取消后，將有420億美元的訂單從其他國家轉入到中國。美國聲稱這是有史以來發展中國家間最大的一次財富轉移。許多發展中國家，從墨西哥到南非，從孟加拉到海地都將成為中國紡織品的“犧牲品”。
報告列出了具體數據：中國入世第一年，紡織產品的平均價格降低了44％，從每平方米6.23美元降到3.37美元。29種中國產品增加的出口額為980百萬美元，而其他國家下降了813百萬美元。2002年的12個月中，中國人造纖維類胸罩的價格降低54％，在2003年第一季度中國該產品的市場占有率上升到32％。相反，墨西哥等國的市場占有率同期下降了30％。如果按照這一趨勢發展下去，到2004年，中國將控制美國二分之一以上的胸罩市場。
記者：我們知道，紡織工業是我國最重要的傳統支柱產業和出口產業，如果按照ATMI所言，中國的紡織品和服裝對別國這一產業造成巨大威脅，那么“特別保障措施”一旦啟動，我國的紡織業無疑會面臨巨大威脅。但是從世界紡織品貿易的角度分析，我們真的會對世界造成這么大的威脅嗎？
鄧洪波：就像你說的，紡織工業是我國最重要的傳統支柱產業和出口產業。1998年，我國紡織工業總產值占全國工業的10.8％，出口占全國商品出口的23.3％，凈創匯占全國總數的70.6％。中國纖維加工能力在1000萬噸以上，約占世界纖維加工的四分之一。雖然中國產業結構升級逐步加快，但在近些年內，紡織工業無疑還是支柱和出口創匯產業。從最近公布的中國出口200強和進出口500強企業名單中也可以看出，紡織行業的企業為數不少。
中國紡織工業具有世界性的比較優勢，這種優勢來自于以下幾個方面：首先是勞動力優勢。據德國WERNER公司提供的1998年58個國家紡織業勞動力工資成本資料，我國列居第52位，人均工資成本仍處于較低水平。中國服裝行業的人均小時工資比墨西哥還低，以每小時美元為單位計算成本，墨西哥為2.23，中國為0.62。其次，中國已經是世界紡織品和服裝的出口大國，占世界市場的1/8左右。再次，我國紡織工業具有上中下游結合配套的生產能力，向深加工發展的條件較好。盡管我國紡織裝備整體水平不高，但近年來先進裝備的擁有量已居世界前列。經過20世紀90年代的技術改造和調整重組，紡織工業已經形成了一批具有一定國際競爭力，發展前景較好的大型出口企業集團。最后，中國的產品具有成本綜合優勢。1999年美國服裝每平方米進口平均單價為3.53美元，從墨西哥進口的平均單價為3.17美元，韓國3.98美元，泰國3.79美元，從中國進口服裝的單價為4.6美元，中國對美服裝出口的單價超過其進口平均價的30％。
記者：按照我國紡織業目前的發展狀況和水平來預測，5年后我們在世界紡織品市場的地位如何？
鄧洪波：按照美國的估計，中國將在未來5年內統治世界紡織品市場，我認為未必見得。中國是否能統治世界市場，最關鍵的問題不是中國產品如何具備成本優勢，而在于美國市場、世界市場是否需求我們的產品。
中國紡織品服裝行業的劣勢也是很明顯的。這首先表現在產品結構還不能完全適應市場需求。我國紡織品服裝出口以中檔為主，高附加值產品比重較低，目前，我國出口產品價格僅相當于法國、意大利的1/4，英國的1/3，特別是我國面料的競爭力不高。據統計，1998年我國出口服裝91.6億件（一般貿易43.9億件），使用進口面料的比重超過50％。因此，從我國產業的現狀來看，在數量、品種、檔次及生產工藝等方面都難以滿足市場需要。
其次，創新設計能力不足。現代紡織產品必須滿足對人體生理功能的適應，對生活環境和生態環境的適應，而且要滿足人們對現代生活方式、衣著時尚的多樣化的審美需要，產品風格、色彩、手感、造型要創造不同特色。西方最近還推出了環保服裝的概念。這說明現代紡織品服裝的國際競爭不僅是質量、成本競爭，而且要在技術創新和設計創新方面競爭，在高附加值領域，創新的競爭更為突出，而在這個領域正是我國紡織工業較為薄弱的環節。
因此，在美國紡織品和服裝行業大叫“中國的狼”來了時，我們應清楚地認識到，我們的產業是不十分具備競爭后勁和可持續發展的能力的。因此，中國在未來5年內統治世界市場，這只不過是美國人的一面之詞。
從自衛到主動：
打響紡織品出口保衛戰，中國需要短期內完成“化蝶”
記者：按照你的分析，中國沒有對世界紡織品市場構成那么大的威脅，那么，中國應該如何在法律框架下解決這一問題，我們的入手點在哪里？
鄧洪波：除了我前面提到的加入議定書以外，我們在中國工作組報告書中，還就紡織品承諾特殊過渡期保障機制。
《中國加入工作組報告書》第241-242段有關紡織品與服裝的過渡性保障機制。規定從中國加入世貿組織到2008年12月31日止，中國的紡織品與服裝一旦給進口成員造成市場擾亂，則該成員可以提出磋商請求并提供相關證明材料。在收到磋商請求后，中國應主動控制相關產品的出口數量。如磋商不能達成一致，則上述限制應繼續，但實施期不得超過一年。美國企業、行業請求書已經送交到了總統的辦公桌前，我們還不知道美國商務部將對此做出何種反應。但是據我所知，我國商務部正在密切關注和跟蹤此事。
記者：我們能否就本案件將如何發展做出一些推斷？
鄧洪波：如果要預測，我想預測的關鍵是：布什政府將如何呼應美國企業的請求？中國商務部將如何進行回應？但是我想強調的是，政府只是本案中的基本主體，企業、行業協會的較量才至關重要。但是本案無疑是中國入世后一系列中美貿易摩擦中最為有影響的一次博弈。
美國服裝紡織品業已經作了充分的準備，給布什的報告中列出了詳細的數據。不但如此，ATMI的報告中強調中國對世界的威脅，其目的是什么？如果只動用美國的特保措施，報告所呈數據只需要考慮中美雙邊情況就行，而此報告的用意明顯超過雙邊界限。這將如何影響本案的最后發展，即中國會遭到發展中國家的群起而攻，那么美國行業協會顯然有著長期目標。
因此，從近期看，我們關注的焦點是美國政府會不會真正動用特保措施，即使動用了，特保措施只能使用一年。我們更要有長期的戰略眼光。
記者：那我們應如何打響這次自衛戰？在短期內應做的工作是什么？長期的戰略性步驟又是什么？
鄧洪波：短期看，這次紡織品案件同中國其他經貿案件一樣，又是一個被動挨打后自衛戰。中國紡織品行業協會已經注意到了美國企業的行動，并于7月25日發表聲明進行抗議，這說明我們的反應能力還是很快的，這較幾年前是一種進步。下一步，政府還應利用議定書我們承諾條款中可利用的因素和美國政府周旋，希望能通過商務外交努力，通過磋商達成一個雙方滿意的結局。議定書規定美國動用特保措施必須事前和中國政府商量，這是我們的法律依據。
從長期看，光打自衛戰是不夠的。中國企業和政府對未來有可能發生的爭端要有預測能力，甚至要有先人一招的出手能力。美國政府在中國加入WTO談判的談判中就留了一手：特保條款。美國企業在中國加入WTO后就開始著手打今天這一仗了。我們也必須實現從自衛到主動的質的飛躍。
記者：實際上，中國企業也意識到老被動挨打不是辦法，但實現您所說的質的飛躍也不容易，您有具體的意見嗎？
鄧洪波：從量變到質變的確需要一個過程。在這一過程中，需要有些帶動性的組織或群體出現。北京WTO事務中心就是這樣的一個組織，它做一些科學研究和實際預測，目的就是要幫助企業防患于未然。北京政府也做了很多前瞻性工作，例如，北京市政府在中國加入第一年就制定了政府行動計劃。最近，北京市政府要求我們中心建立了“兩反一保加特保”的預警機制和企業爭端解決的法律援助機制。如果北京地區的企業遇到麻煩或可能遇到麻煩，我們提供法律援助及操作上的支持。還有就是人才問題。企業、政府、中介組織需要有一批具有長遠眼光的人才。
如同化蝶一樣，我們一定會從量變實現質變的，但時間越短越好。讓我們共同祝愿中國化蝶成功，也希望此次“特別保障措施”案有一個良好的結局。
